Expositor: Dr. De la Fuente Diego Hernán. Encargado Titular del Registro Seccional de la Propiedad Automotor Esteban Echeverría N° 2.
Preguntas disparadoras.
¿Las tasas deben guardar razonabilidad con los costos globales de prestación del servicio?
¿Puede presentarse en forma conjunta un quiebre en la ecuación económica-financiera del contrato al par que la Administración percibe ingresos suficientes para costear la totalidad de ese servicio?
¿podría haber giros remanentes sin la cancelación total de los costos del servicio?
I.- Introducción. Relaciones tributarias del servicio registral.
La ponencia que pasaré a exponer abordará un temario que no ha sido frecuentemente examinado en el ámbito de nuestra actividad. Así como el arrojamiento a nuevos contextos prestacionales nos ha hecho fijar la mirada en el tipo de relación que nos une con la Administración Pública y las consecuencias que de ello se deriva, resulta necesario que veamos nuestra actividad desde la dimensión tributaria que, si bien a veces olvidada, puede abrirnos nuevos caminos de debate y sobre todo algunas certezas que logren darnos mayor claridad sobre lo que diariamente efectivizamos casi mecánicamente, vale decir: la percepción de aranceles, y lo que, derivado de estos ingresos tributarios, mensualmente ejecutamos para la percepción de nuestros estipendios como profesionales de la registración, esto es: la liquidación de emolumentos.
Como puede entreverse del título de esta presentación, el eje central estará dado en la relación ternaria necesaria entre arancel-servicio-emolumentos, a la que llamaremos “relación tributario-prestacional”, en cuya vinculación rotará la totalidad del desarrollo de la ponencia. Con este objetivo, acercaré algunas conceptualizaciones tributarias que nos arrimará a los distintos tipos de tributos y especialmente a las tasas de servicio, después de lo cual se hará visible el vínculo principal correspondiente al binomio arancel-servicio al cual designaremos como “relación genético-tributaria”, pasaré por el devenir histórico de los denominados “emolumentos”, siguiendo por cómo ha evolucionado la relación tributaria registral desde los comienzos de la actividad hasta la actualidad, concluyendo con lo que, a entender de este registrador, debiera reflejar la comunión servicio-emolumentos, subrelación a la que en adelante llamaremos “relación prestacional”. De esta manera, se pretenderá dar respuesta a estos interrogantes: ¿Puede el Estado romper la relación prestacional y a la vez percibir remanentes del servicio? o ¿podría haber giros remanentes sin previamente resguardar la relación prestacional?
II.- Tributos. Tasas y servicio. Relación genético-tributaria.
Una vez delimitado el objeto de estudio adentrémonos entonces, aunque sea esquemáticamente, en el “espacio” tributario. Empecemos por el tributo.
Tributo es toda prestación obligatoria, de carácter patrimonial, que, basado en ley y en ejercicio del poder de imperio conferido constitucionalmente, el Estado exige, con el objetivo de la satisfacción del interés general.
Sus notas típicas entonces son: a) obligatoriedad, fundamentada en la facultad de coacción que le ha sido otorgada al Estado en su pacto fundante que, con su forma escrita y como norma fundamental, denominamos Constitución Nacional; b) contenido patrimonial, la imposición tributaria recae sobre el patrimonio de los contribuyentes; c) legalidad, debiendo siempre, según nuestro esquema constitucional, ser establecidos por ley en sentido formal y material como límite al ejercicio coactivo, lo que se denomina como principio de reserva de ley; e) interés general, el cual fluctuará dependiendo del tipo de tributo y de las exigencias socio-históricas, pero que siempre y en todo momento debe ser el estándar teleológico de la fundación y sostenimiento de todo tributo: el bien común.
Continuando con la exégesis de este trabajo y con el objeto de alcanzar la respuesta a las preguntas disparadoras, seguiremos con la clasificación de los tributos. La doctrina tradicional los clasifica en impuestos, tasas y contribuciones.
De esta forma, los impuestos son tributos sin obligación de contraprestación individualizada respecto del contribuyente, directamente relacionada con dicha prestación, retribuidos en todo caso a través de servicios indivisibles, que, si bien resultan de utilidad a toda la comunidad, resulta, en principio, imposible determinar su particularización a persona determinada.
Por su lado, las tasas son tributos que se exigen como contraprestación por un servicio o actividad estatal que se particulariza o individualiza en el obligado al pago. Esto es, tal servicio tiene el carácter de divisible, porque está determinado y concretado en relación con los individuos a quienes él atañe.
Mientras que las contribuciones especiales son tributos por beneficios individuales o de grupos sociales derivados de la realización de obras o gastos públicos, o de especiales actividades estatales. A su vez se dividen en contribuciones de mejoras, que son las contribuciones especiales caracterizadas por la existencia de un beneficio derivado de una obra pública (p.ej., por una pavimentación, por la instalación de una red de alumbrado público), y en contribuciones parafiscales que son las contribuciones especiales recaudadas para asegurar el financiamiento autónomo de ciertos entes públicos.
De esta manera, podemos afirmar que los aranceles correspondientes a los trámites efectuados en los registros del automotor corresponden al tipo de tributo “tasas de servicios” en atención a tratarse de prestaciones obligatorias (1), de contenido patrimonial (2) que el Estado Exige, en ejercicio de su poder de imperio (3), en virtud de ley (4), por un servicio que se particulariza en el obligado al pago (5). En este sentido, es el Decreto Ley 6582/58 (ratificado por Ley 14.467) el cual crea el sistema registral e impone la percepción de aranceles a cambio de la prestación del servicio, dando así cumplimiento, más allá de las consideraciones legales sobre normativa dictada en tiempos de quiebre institucional, con el principio de reserva de ley. A la vez, estamos en condiciones de sostener que el carácter distintivo de la tasa por los restantes tributos es la individualización del servicio prestado, criterio que ha seguido nuestro máximo Tribunal desde antaño al expresar en autos «Banco de la Nación Argentina v. Municipalidad de San Rafael» (1956) que al cobro de una tasa «corresponde siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente» (Fallos, 234:663)
Vemos el nacimiento de lo que hemos denominado como “relación genético-tributaria”, es decir el vínculo inherente entre el arancel (tributo-tarifa) y el servicio.
Al tener tal estrecha relación, el uno incide sobre el otro, sobre algunas condicionalidades que determinan su legalidad. En primer lugar, como se ha reiterado es la efectiva prestación del servicio: no puede haber, en tributos como las tasas, imposición sin servicio individualizado, es decir divisible para cada contribuyente.
Llegada esta instancia, y a los fines de acercarnos a la interrogación central de esta ponencia, podríamos preguntarnos: ¿la fijación del arancel debe guardar relación con el servicio prestado? Esta relación genético-tributaria ¿puede extenderse a tal punto que la equivalencia prestacional resulte desproporcionada?
Vayamos en búsqueda de capturar la respuesta a la primera de estas cuestiones. Para ello, podemos traer a este espacio lo que se ha reflexionado sobre el punto en las XV Jornadas del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario del año 1991 en Caracas (disponible en https://iladt.org/resoluciones/). En dicha oportunidad se ha concluido que “la ley no debe asignar el producto de las tasas a un destino ajeno a la financiación de la actividad estatal que constituye el presupuesto de hecho o hipótesis de incidencia de la obligación.”, a la vez que se sostuvo que “es de esencia de la tasa que no exceda de una “razonable equivalencia” entre su producto y el costo global del servicio estatal vinculado.”
Más allá de tal reflexión, la jurisprudencia de nuestro alto Tribunal no ha acogido en forma acabada tal equivalencia, sino que ha introducido desde 1956 en «Banco de la Nación Argentina v. Municipalidad de San Rafael» el concepto de capacidad contributiva, lo cual puede implicar que lo recaudado en tal concepto exceda del importe del servicio que origina su pago, principio que ha sostenido hasta la actualidad y que ha sido reiterado por ejemplo en el famoso precedente “CEPIS” donde en el voto del doctor Rosatti, puede leerse que «en materia de servicios públicos no es admisible desvincular el ‘costo global de la prestación’ de la ‘capacidad de pago de los usuarios’”. De esta forma, la graduación arancelaria balancea los ingresos y el sostenimiento del servicio, es decir, podrá haber aranceles que no tengan una correspondencia estricta con el costo global de la prestación del servicio pero que con sustento en el principio de capacidad contributiva participen en el sostenimiento integral del servicio. Ejemplo de ello podemos verlo en las percepciones de transferencias e inscripciones iniciales donde la graduación se encuentra dada por el valor del automotor, fijando un monto mínimo como piso de sustentación prestacional. Empero, a su vez, de la propia cita del fallo “CEPIS” podemos extraer la tesis que se sostendrá en esta ponencia: los aranceles deben guardar equivalencia, con base en la capacidad contributiva del usuario, con el costo global del servicio, en palabras del Dr. Rosatti “no es admisible desvincular el costo global de la prestación de la capacidad de pago de los usuarios”, es decir debe haber correspondencia entre el costo global y la tarifa, tarifa que deberá ser regulada en base a la capacidad contributiva.
Ahora bien, más allá de lo analizado en torno al caso CEPIS, un asunto es admitir que, con base en la capacidad contributiva, pueda graduarse el arancel (léase tarifa), pudiendo exceder el costo global del servicio prestado, con el fin de balancear la capacidad de sectores más desventajados, y otra es que tal previsión no tenga límite alguno. En este orden de ideas, la sala 1ª de la C. Fed. de San Martín en «Gas Natural Ban SA v. Municipalidad de La Matanza» sostuvo que si bien no puede exigirse una equivalencia estricta entre el monto de las tasas y el costo del servicio que retribuyen, debe existir un grado de razonable y prudente proporcionalidad. Esto es: la igualdad en las cargas públicas y la razonabilidad como determinante del límite tarifario. En similar sentido, García Vizcaíno sostiene que “cabría impugnar la exigencia de una tasa, por irrazonabilidad, cuando su monto excediera considerablemente del servicio prestado por el Estado”.
Habiendo dado algunas precisiones sobre el primer interrogante, podríamos sostener hasta aquí que, si bien la relación genético-tributaria no debe guardar una estricta equivalencia tarifaria, esta fijación arancelaria debe guardar congruencia centralmente con el principio de razonabilidad, teniendo en consideración el costo global del servicio.
Continuemos ahora con el segundo de los interrogantes de esta parte de la ponencia. Para esto, traeré nuevamente una de las conclusiones arribadas en las XV Jornadas del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario del año 1991 en Caracas, que se traen a este ámbito por resultar de estrecha vinculación en la temática a abordar: en dicha oportunidad, se sostuvo que si se determina que la verdadera finalidad de la tasa es “solventar gastos ajenos al servicio vinculado a la tasa, la realidad debe primar sobre la figura de la tasa y concluirse que se está ante otra especie tributaria cuya creación debe cumplir con los requisitos constitucionales pertinentes, en especial en cuanto a la potestad para establecerlos».
Si bien no escapa a este disertante que no debe confundirse el aspecto tributario con el presupuestario, es decir con el destino de lo recaudado, no es menos cierto que, para que la Administración pueda efectuar un “manejo” recaudatorio discrecional ajeno al sostenimiento del propio servicio, debería contar, en casos de tasas de servicios, con una autorización normativa expresa en la norma de creación del tributo. En caso contrario, se presentarían dos situaciones conjuntas: 1) por un lado una falta de proporcionalidad entre tarifa y costo global del servicio, dado que su fijación no guardaría relación con el servicio sino con fines extrafiscales; y 2) y por el otro, la recaudación de una masa tributaria, que, habiendo sido originada para sostener los costos globales del servicio, se monopoliza para un destino no previsto por la norma, patentizando que estamos frente a un tributo distinto al de la tasa y más asemejable a un impuesto. De ser así, la reserva de ley nos obliga a repensar su legitimidad de origen.
III.- Emolumentos. Evolución histórica. Ecuación económica-financiera y su vinculación con la relación prestacional.
Para seguir avanzando en el iter de esta ponencia, debemos acercarnos ahora a los denominados “emolumentos”, los cuales se presentan como la contraprestación debida por la efectiva prestación del servicio por parte del Encargado. Esta retribución incluye, o debiera incluir (considerando la especial vinculación con la prestación de un servicio público) tanto la totalidad de los costos operativos como los estipendios correspondientes al encargado con especial ponderación en su profesionalidad técnica, responsabilidades singulares por el ejercicio de la actividad, pasividades eventuales y dedicación funcional. La relación servicio-emolumentos es lo que hemos llamado “relación prestacional”.
Continuando con el razonamiento, debemos recordar que los actuales registros seccionales del automotor se estructuraron sobre los registros prendarios y éstos a su vez sobre los registros de prenda agraria (Ley 9644). Por aquéllos años, y mediante la reglamentación, aprobada por Decreto S/N del 30/10/1914 se determinaron los emolumentos de los entonces encargados de los registros de créditos prendarios, estableciéndose una correspondencia entre el arancel y los emolumentos, así, podemos ver como en los albores de la actividad, la relación tributario-prestacional encontraba una unicidad tal que no se distinguía el arancel del emolumento, esto es, que el arancel fijado guardaba estrecha relación con el costo del servicio y por tanto, el Encargado percibía la totalidad del mismo y con él sufragaba los gastos de la oficina registral y retenía su correspondiente retribución. En aquéllos momentos, los aranceles tenían carácter fijo y su actualización se efectuaba con periodicidad, pero siempre dentro de parámetros tarifarios fijos.
Posteriormente, y en forma conjunta con un incremento de atribuciones de la autoridad de aplicación, y con ello de su estructura organizativa, los emolumentos de los encargados comenzaron a liquidarse mediante ecuaciones que repartían la participación de los ingresos con los costos del servicio. Los aranceles continuaban fijos y se participaban en proporción correspondiente a la contribución Encargado-Administración en la prestación del servicio. El Decreto 1174/1960 distribuía los ingresos tarifarios en una proporción aproximada 90-10, donde el 10% correspondía al giro remanente marginal en consideración a la aportación de la Administración en el servicio.
Esta distribución participativa se incrementó sensiblemente con el correr de los años llegando a una ecuación 80-20, la cual fue sostenida hasta la entrada en vigencia de los aranceles porcentuales del Decreto 314/2002. Regulación que, en principio, guarda correspondencia con el principio sostenido por nuestra Corte Suprema de capacidad contributiva, ya que la tarifa se regula en relación directa con el valor del bien involucrado.
Con la llegada de los aranceles porcentuales la participación estatal en la masa recaudatoria se incrementó progresivamente alcanzando niveles de una distribución aproximada 65-35, los cuales se sostuvieron, con fluctuaciones propias del devenir coyuntural, pero en términos casi constantes, hasta entrado el año 2023. El punto de ruptura de toda equivalencia en la relación prestacional sucede entrado el año 2024 donde la distribución se desbalancea completamente en favor de la Administración, llegando a niveles 20-80, pero lo paradójico de esto es que, tanto las atribuciones y funciones, como la estructura organizativa destinada por parte del Estado al propio servicio registral se mantuvo sin modificación alguna (e incluso se redujo), lo que lleva sin dudas a interrogarnos sobre dos puntos centrales: 1- la legitimidad de la afectación al derecho patrimonial de los encargados, y 2- la legitimidad de utilización de recursos tributarios asignados normativamente a la prestación de un servicio para ser utilizados en gastos corrientes de la Administración, sin previamente solventar la totalidad de los gastos propios del servicio.
En estas instancias, el desbalance de la participación en la relación prestacional llevó al resultado inevitable: el quiebre de la ecuación económica financiera del contrato que une al encargado con la Administración Central. Hagamos aquí un pequeño paréntesis para introducir brevemente algunas consideraciones sobre la ecuación económica-financiera que, si bien no es el tema central de esta presentación, se vincula estrechamente con nuestra temática.
De esta manera, continuando con lo anteriormente expresado, podemos observar como la adecuada o desadecuada regulación de la relación prestacional incide directamente en la ecuación económico financiera del contrato de servicio. Para posisionarnos en la materia, y a modo esquemático, digamos que la teoría del equilibrio económico-financiero protege la equivalencia conmutativa entre cargas asumidas y retribución prevista. En cita a Diez, el Dr. Barra explica la relación de la siguiente manera «Existe, pues, en el contrato administrativo una proporción entre las obligaciones del cocontratante y su remuneración. Así, la Administración, en la medida en que tiene derecho a hacer que varíen esas obligaciones, ha de hacer que automáticamente varíe la remuneración para restablecer el equilibrio del sistema, con el objeto de que la resultante sea constante. Este fenómeno es el que se conoce con el nombre de ecuación financiera o equilibrio financiero del contrato».
De forma más simple: la ecuación económica financiera es la “foto” que se saca al inicio de la relación contractual (en nuestro caso al momento de la asunción de funciones), dicha foto determina las obligaciones y ventajas asumidas por los contratantes, la cual (la foto) debe sostenerse a lo largo de todo el vínculo contractual a los fines de mantener el equilibrio del sistema. La ruptura de esta foto por causas no imputables al cocontratante (Encargado) conlleva la obligación de la Administración de recomponer el equilibrio perdido. Recomposición que tiene por objeto, no sólo la restauración del derecho de propiedad del concesionario y el restablecimiento de la igualdad en las cargas públicas afectada con una carga especial sin resarcimiento, sino centralmente la satisfacción del interés público comprometido en la continuidad y regularidad de la prestación del servicio público registral.
Pues bien, hemos llegado así a la pregunta central disparadora de esta ponencia:
¿Puede presentarse en forma conjunta un quiebre en la ecuación económica-financiera del contrato (en perjuicio del concesionario) al par que la Administración percibe ingresos suficientes para costear la totalidad de ese servicio? o de otra forma ¿podría haber giros remanentes sin la previa cancelación total de los costos del servicio?
Si las tasas son tales en tanto se vinculan con la prestación de un servicio individualizado, el destino de lo percibido debe necesariamente dirigirse en primer término a solventar los costos que la propia prestación del servicio demande, tal razonamiento, que se presenta como absolutamente lógico, legítimo y necesario, no ha seguido la suerte de nuestra actividad.
En primera instancia, podríamos hacer una salvedad y decir que si la relación genético-tributaria presenta una distorsión tarifaria en tal medida que lo recaudado no satisfaga el sostenimiento de los costos globales del servicio, debería revisarse la vinculación tarifa-servicio y efectuarse una actualización tarifaria a los fines de su correcta adecuación para el mantenimiento del servicio.
Ahora bien, en caso de que los ingresos arancelarios resulten suficientes para sostener el costo integral del servicio, pero por deficiencias, sea por acción u omisión de la Administración, en la fijación de la ecuación que gobierna la relación prestacional, los concesionarios se vean obligados a soportar lesiones a su derecho de propiedad (léase pérdidas o restricciones patrimoniales), mientras que la Administración absorbe “saldos remanentes” cuyos porcentajes alcanzan no solo para satisfacer con holgura los costos globales del servicio (directos e indirectos) sino para solventar gastos corrientes indeterminados, estamos a las claras ante (además del rompimiento del equilibrio de la ecuación económica-financiera) otro tipo de tributo, por lo menos en lo que hace al abundante excedente sin relación de proporcionalidad con la tarifa, que no sería la figura de la tasa.
Así, desde el prisma tributario, vemos como se estaría estableciendo un impuesto en forma oblicua, lo que tornaría ilegítima tal medida por infraccionar el principio de reserva de ley, ya que se hace evidente que no hay equivalencia alguna con la prestación del servicio y que, en definitiva, la fijación arancelaria tiene una finalidad ajena al servicio efectivamente tributado, y que el interés público que ha sido guía en el nacimiento del tributo se ha distorsionado y ha sido desviado hacia otros fines no permitidos ni contemplados por la norma de creación. Sumémosle a ello que el sistema ha sido diseñado con un esquema de autofinanciamiento y que como tal no prevé recaudación más que para su propio sustento.
Si la voluntad del legislador ha sido crear una tasa para el sostenimiento de un servicio público registral, las reglamentaciones no deberían poder modificar el financiamiento y el destino recaudatorio, o por lo menos no en términos en que produzca el desfinanciamiento del servicio por destinar los recursos recaudados a gastos ajenos al propio servicio.
En estas condiciones, la relación tributaria-prestacional (arancel-servicio-emolumentos) debería encontrarse gobernada por el constante equilibrio de la ecuación económica-financiera y la proporcionalidad de la relación genético-tributaria.
IV.- Conclusión. Mínimos asegurados y actualización automática. Determinación participativa
Así las cosas, ¿Qué podría hacerse para establecer una adecuada proporción en la relación tributario-prestacional?
A entender de este ponente deberíamos, en primer lugar, establecer, como resguardo mínimo de los concesionarios y en miras siempre al interés público comprometido con la prestación del servicio registral, ingresos mínimos asegurados que permitan la continuidad y regularidad del servicio. Mínimos que debieran incluir tanto la totalidad de los costos operativos, como un margen razonable de retribución por la tarea. A estos efectos podrían establecerse módulos de costos estructurales (colaboradores, servicios domiciliarios, sostenimiento edilicio, equipamiento, seguros, etc) como asiento inquebrantable de la actividad y punto de partida de cualquier actualización y redistribución sistémica. Como técnica de sostenimiento necesario, podríamos también recordar lo que, en el artículo correspondiente a la ecuación económica-financiera en los contratos que unen a la Administración con el Encargado, con la Dra. Cerruti hemos denominado como “ecuación de subsistencia”, y que se vinculaba estrechamente con lo que, en estudio de la figura del encargado de registro, y particularmente en análisis del principio de intangibilidad de la remuneración del encargado, el profesor Barra expusiera: “en situaciones de excepción […] la Administración, a su costo, debería recomponer la ecuación económica-financiera de subsistencia del registro seccional.”. En bibliografía consultada podrán acceder a este material para quien quiera interiorizarse en dicha teoría de subsistencia.
Más allá del sostenimiento mínimo del servicio, al mismo tiempo debe establecerse que, para que la foto contractual mantenga vigencia a lo largo de toda la relación, es necesario que la ecuación se mantenga actualizada periódicamente, pero sobre todo en forma automática mediante índices objetivables y razonables. Ello, con el objeto de que la ecuación no se quiebre y que la actualización no dependa de la sola y exclusiva voluntad de la Administración, sino que tenga base normativa y ecuánime.
Al mismo tiempo, sería de utilidad, para refundar la relación trubitaria-prestacional realizar un análisis exhaustivo de la participación de cada actor del servicio dentro del costo global del mismo. Tal examen, podría conducirnos a un nuevo paradigma tarifario, y con él a una mayor certeza sobre los aranceles, el servicio y los emolumentos.
Muy bien, hemos llegado al final de esta ponencia. Espero con ella haber despertado, aunque sea en forma embrionaria, algunos espacios alternativos de pensamiento sobre nuestra actividad que nos conduzca a nuevas preguntas y mejores respuestas.
Gracias
Bibliografía consultada:
García Vizcaíno, Catalina “Manual de Derecho Tributario”, 7 ª ed, Abeledo Perrot, 2024.
Pérez Hualde, Alejandro “Concesión de servicios públicos”, Ed. Astrea, 2017.
Sitio oficial del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario: “Tema I: Tasas y Precios – XV Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario – Caracas, Venezuela – 1991”, disponible en: https://iladt.org/resoluciones/
Cerruti, Bruna Fabiana y Germano, Alejandro O. “La registración de automotores. Una aproximación desde el sistema registral argentino”, Ed. Fundación Centro de Estudios Registrales, 2023.
Barra, Rodolfo “Contrato de Obra Pública”, Ed. Abaco de Rodolfo Depalma, 1988.
Cerruti B. F. y De la Fuente D. H., 2026, “La ecuación económico-financiera en los contratos administrativos. El principio de intangibilidad de la remuneración y su aplicación en el régimen registral automotor. Ecuación de subsistencia”, Ámbito Registral, Año XXIX Ed. N° 151 abril de 2026, 07-32.